Nezakonitost odredbe Pravilnika o organizaciono-tehničkim uslovima koje moraju ispunjavati pravna lica za dobijanje ovlašćenja za izradu procene rizika od katastrofa i plana zaštite i spasavanja

"Utvrđuje se da odredba člana 2. stav 1. tačka 2) Pravilnika o organizaciono-tehničkim uslovima koje moraju ispunjavati pravna lica za dobijanje ovlašćenja za izradu procene rizika od katastrofa i plana zaštite i spasavanja ("Službeni glasnik RS", broj 9/19), u delu koji glasi: "sa punim radnim vremenom,", nije u saglasnosti sa zakonom.

Obrazloženje

I

Ustavnom sudu je podneta inicijativa za pokretanje postupka za ocenu zakonitosti odredbe člana 2. stav 1. tačka 2) Pravilnika o organizaciono-tehničkim uslovima koje moraju ispunjavati pravna lica za dobijanje ovlašćenja za izradu procene rizika od katastrofa i plana zaštite i spasavanja ("Službeni glasnik RS", broj 9/19). Podnosilac inicijative smatra da je nadležno ministarstvo postupilo izvan zakonom datih ovlašćenja, jer je osporenom odredbom Pravilnika, koja kao jedan od uslova koji moraju ispunjavati pravna lica za dobijanje ovlašćenja za izradu procene i rizika od katastrofa i plana zaštite i spasavanja predviđa najmanje tri stalno zaposlena lica sa punim radnim vremenom, neosnovano pooštrilo zakonski uslov za dobijanje predmetne licence. Inicijator smatra da stalni radni odnos, kako propisuje Zakon o smanjenju rizika od katastrofa i upravljanju u vanrednim situacijama, i zaposlenje sa punim radnim vremenom, kako je predviđeno osporenim aktom, nisu iste kategorije, jer stalni radni odnos može biti i radni odnos sa nepunim radnim vremenom (koji se zasniva ugovorom o radu na neodređeno vreme), dok zaposlenje sa punim radnim vremenom može biti i radni odnos na određeno vreme. Na kraju, inicijator zaključuje da osporenom odredbom Pravilnika nadležno ministarstvo nije bliže odredilo organizaciono-tehničke uslove, već je izašlo izvan zakonom postavljenih okvira.

U odgovoru donosilac osporenog Pravilnika, pored ostalog, ističe da je odredbom člana 19. stav 8. Zakona o smanjenju rizika od katastrofa i upravljanju u vanrednim situacijama propisano donošenje podzakonskog akta koji će bliže urediti organizaciono-tehničke uslove koje moraju ispunjavati pravna lica za izdavanje ovlašćenja za izradu procene rizika od katastrofa i plana zaštite i spasavanja. Donosilac osporenog Pravilnika smatra da se u konkretnom slučaju radi o izuzetno složenim poslovima koji se odnose na izradu procene rizika od katastrofa i plana zaštite i spasavanja koje bi neko privredno društvo ili drugo pravno lice trebalo da ispuni, te je upravo zbog toga i izvršeno "preciziranje" odredbe člana 19. stav 2. navedenog zakona. Naime, osporenom odredbom Pravilnika je izvršeno "preciziranje" jednog od zakonskih uslova za dobijanje predmetne licence, koji se ogleda u tome da pravno lice ima tačan broj (tri) zaposlenih lica u stalnom radnom odnosu sa punim radnim vremenom, jer je, saglasno ovlašćenju iz člana 19. stav 8. Zakona, uslov iz člana 2. stav 1. tačka 2) osporenog Pravilnika zapravo organizacioni uslov, a uslove organizaciono-tehničke prirode, saglasno navedenim zakonskim odredbama, propisuje nadležan ministar. Drugačije uređenje propisanih uslova dovelo bi, po mišljenju donosioca, do diskontinuiteta u radu zaposlenih lica u takvim pravnim licima, a uticalo bi i na sam kvalitet i način izrade navedenih dokumenata i posledica u njihovoj primeni. Na kraju, donosilac osporenog Pravilnika ističe da se u konkretnom slučaju ne radi o uspostavljanju novog uslova, već da se na osnovu ovlašćenja iz člana 19. stav 8. Zakona, samo "preciziraju" organizacioni uslovi koje moraju ispunjavati pravna lica za izdavanje ovlašćenja za izradu procene rizika od katastrofa i plana zaštite i spasavanja.

II

Ustavni sud je, u sprovedenom postupku, utvrdio da je osporeni Pravilnik o organizaciono-tehničkim uslovima koje moraju ispunjavati pravna lica za dobijanje ovlašćenja za izradu procene rizika od katastrofa i plana zaštite i spasavanja ("Službeni glasnik RS", broj 9/19), doneo 7. februara 2019. godine ministar unutrašnjih poslova, na osnovu člana 19. stav 8. Zakona o smanjenju rizika od katastrofa i upravljanju vanrednim situacijama ("Službeni glasnik RS", broj 87/18). Osporenim Pravilnikom propisuju se organizaciono-tehnički uslovi koje moraju ispunjavati privredna društva, odnosno druga pravna lica za dobijanje ovlašćenja za izradu procene rizika od katastrofa i plana zaštite i spasavanja (član 1.). Odredbama člana 2. stav 1. Pravilnika predviđeno je da se ovlašćenje izdaje privrednom društvu, odnosno drugom pravnom licu koje, pored zakonskih, ispunjava i sledeće uslove: 1) da je registrovano kao pravno lice u Agenciji za privredne registre; 2) da ima stalno zaposlena najmanje tri lica, sa punim radnim vremenom, koja poseduju licencu za izradu procene rizika od katastrofa i plana zaštite i spasavanja (osporena tačka 2)); 3) da obezbeđuje uslove za čuvanje poslovne tajne ili podatka od posebnog značaja za bezbednost lica, imovine i drugih dobara koje zaposleni, saradnici i drugi učesnici u izradi dokumenata saznaju u postupku izrade procene rizika od katastrofa i plana zaštite i spasavanja; 4) da obavlja delatnost u prostoru koji ispunjava uslove koji odgovaraju potrebama rada na izradi procene rizika od katastrofa i plana zaštite i spasavanja i u kome su prostorije tako organizovane da omogućavaju nesmetan, samostalni rad zaposlenih na izradi navedenih dokumenata, odnosno, raspolaže većom prostorijom za održavanje sastanaka, minimalne površine 16 m², sa odgovarajućom kancelarijskom i tehničkom opremom, kao i prostorom za rukovodioce i administrativno osoblje; 5) da raspolaže informatičkom opremom u dovoljnom broju za sve zaposlene tako da svi mogu raditi nezavisno i istovremeno.

Zakonom o smanjenju rizika od katastrofa i upravljanju u vanrednim situacijama ("Službeni glasnik RS", broj 87/18) propisano je: da se ovim zakonom uređuje smanjenje rizika od katastrofa, prevencija i jačanje otpornosti i spremnosti pojedinaca i zajednice za reagovanje na posledice katastrofa, zaštita i spasavanja ljudi, materijalnih, kulturnih i drugih dobara, prava i obaveze građana, udruženja, pravnih lica, organa jedinica lokalne samouprave, autonomnih pokrajina i Republike Srbije, upravljanje vanrednim situacijama, funkcionisanje civilne zaštite, rano upozoravanje, obaveštavanje i uzbunjivanje, međunarodna saradnja, inspekcijski nadzor i druga pitanja od značaja za organizovanje i funkcionisanje sistema smanjenja rizika od katastrofa i upravljanja vanrednim situacijama (član 1. stav 1.); da se procenom rizika od katastrofa identifikuju vrsta, karakter i poreklo pojedinih rizika od nastupanja katastrofa, stepen ugroženosti, faktori koji ih uzrokuju ili uvećavaju stepen moguće opasnosti, posledice koje mogu nastupiti po život i zdravlje ljudi, životnu sredinu, materijalna i kulturna dobra, obavljanje javnih službi i privrednih delatnosti, kao i druge pretpostavke od značaja za odvijanje uobičajenih životnih, ekonomskih i socijalnih aktivnosti (član 15. stav 1.); da procenu rizika od katastrofa izrađuju i donose Republika Srbija, autonomna pokrajina, jedinica lokalne samouprave, subjekti od posebnog značaja za zaštitu i spasavanje, izuzev saveza, klubova i udruženja, privredna društva, zdravstvene ustanove izuzev apoteka, predškolske i školske ustanove i fakulteti za sve objekte u kojima borave deca, odnosno objekte u kojima se odvija nastava i ustanove socijalne zaštite za objekte u kojima borave korisnici (član 15. stav 2.); da se planom zaštite i spasavanja planiraju mere i aktivnosti za sprečavanje i umanjenje posledica katastrofa, snage i sredstva subjekata sistema smanjenja rizika od katastrofa i upravljanja vanrednim situacijama, njihovo organizovano i koordinirano angažovanje i delovanje u vanrednim situacijama u cilju zaštite i spasavanja ljudi, materijalnih i kulturnih dobara i obezbeđenja osnovnih uslova za život (član 17. stav 1.); da procenu rizika od katastrofa i plan zaštite i spasavanja izrađuju privredna društva, odnosno druga pravna lica koja imaju ovlašćenje za izradu procene rizika od katastrofa i plana zaštite i spasavanja i imaju u stalnom radnom odnosu zaposlena lica koja poseduju licencu za izradu procene rizika od katastrofa i plana zaštite i spasavanja (član 19. stav 1.); da će se ovlašćenje iz stava 1. ovog člana izdati privrednom društvu, odnosno drugom pravnom licu koje u stalnom radnom odnosu ima najmanje tri zaposlena lica koja poseduju licencu za izradu procene rizika od katastrofa i plana zaštite i spasavanja i koje ispunjava organizaciono-tehničke uslove (član 19. stav 2.); da će se licenca za izradu procene rizika od katastrofa i plana zaštite i spasavanja izdati licu koje ima - 1) najmanje visoku stručnu spremu i stečenih 240 ESP bodova (master-akademske, specijalističke akademske, specijalističke strukovne, odnosno osnovne akademske studije u trajanju od najmanje četiri godine), 2) završenu obuku za izradu procene rizika i planova zaštite i spasavanja i 3) položen poseban stručni ispit za izradu procene rizika i plana zaštite i spasavanja (član 19. stav 3.); da ovlašćenje za izradu procene rizika od katastrofa i plana zaštite i spasavanja i licencu za izradu procene rizika od katastrofa i plana zaštite i spasavanja izdaje Ministarstvo (član 19. stav 5.); da organizaciono-tehničke uslove koje moraju ispunjavati pravna lica za izdavanje ovlašćenja za izradu procene rizika od katastrofa i plana zaštite i spasavanja propisuje ministar (član 19. stav 8.).

Zakonom o radu ("Službeni glasnik RS", br. 24/05, 61/05, 54/09, 32/13, 75/14, 13/17 - Odluka US, 113/17 i 95/18 - autentično tumačenje) predviđeno je: da je zaposleni, u smislu ovog zakona, fizičko lice koje je u radnom odnosu kod poslodavca, dok je poslodavac, u smislu ovog zakona, domaće, odnosno strano pravno ili fizičko lice koje zapošljava, odnosno radno angažuje, jedno ili više lica (član 5.); da se radni odnos zasniva ugovorom o radu, koji zaključuju zaposleni i poslodavac (član 30. st. 1. i 2.); da se ugovor o radu može zaključiti na neodređeno ili određeno vreme (član 31. stav 1.); da se radni odnos može zasnovati i za rad sa nepunim radnim vremenom, na neodređeno ili određeno vreme (član 39.); da zaposleni koji radi sa nepunim radnim vremenom ima pravo na zaradu, druga primanja i druga prava iz radnog odnosa srazmerno vremenu provedenom na radu, osim ako za pojedina prava zakonom, opštim aktom i ugovorom o radu nije drukčije određeno, te da je poslodavac dužan da zaposlenom koji radi sa nepunim radnim vremenom obezbedi iste uslove rada kao i zaposlenom sa punim radnim vremenom koji radi na istim ili sličnim poslovima (član 40. st. 1. i 2.).

III

Ustavni sud, najpre, ukazuje da iz odredaba Zakona o smanjenju rizika od katastrofa i upravljanju u vanrednim situacijama proizlazi da procenu rizika od katastrofa i plan zaštite i spasavanja izrađuju privredna društva, odnosno druga pravna lica koja ispunjavaju dva propisana uslova, da poseduju ovlašćenje za izradu procene rizika od katastrofa i plana zaštite i spasavanja, i uz to, da imaju u stalnom radnom odnosu zaposlena lica koja poseduju licencu za izradu procene rizika od katastrofa i plana zaštite i spasavanja. Ustavni sud potom ukazuje da se navedeno ovlašćenje, kao jedan od uslova koji je uređen osporenom odredbom Pravilnika, izdaje privrednom društvu, odnosno drugom pravnom licu koje u stalnom radnom odnosu ima najmanje tri zaposlena lica koja poseduju odgovarajuću licencu i koje ispunjava propisane organizaciono-tehničke uslove. Naime, kumulativnim ispunjenjem oba propisana uslova, obaveza pravnog lica da ima najmanje tri zaposlena lica koja poseduju neophodnu licencu i koja su u stalnom radnom odnosu, kao i ispunjenje određenih organizaciono-tehničkih uslova, određeno pravno lice stiče mogućnost za dobijanje navedenog ovlašćenja.

U konkretnom slučaju ministar unutrašnjih poslova je, saglasno odredbi člana 19. stav 8. Zakona o smanjenju rizika od katastrofa i upravljanju u vanrednim situacijama, posebnim podzakonskim aktom, Pravilnikom o organizaciono-tehničkim uslovima koje moraju ispunjavati pravna lica za dobijanje ovlašćenja za izradu procene rizika od katastrofa i plana zaštite i spasavanja, propisao te neophodne organizaciono-tehničke uslove. Pored zakonskog uslova, koji se ogleda u obavezi pravnog lica da u stalnom radnom odnosu ima najmanje tri zaposlena lica koja poseduju neophodnu licencu, osporenim Pravilnikom je predviđeno ispunjenje još četiri organizaciono-tehnička uslova za dobijanje predmetnog ovlašćenja (registracija pravnog lica u Agenciji za privredne registre, uslovi za čuvanje poslovne tajne i poslovnih podataka, "prostorni" uslov i informatičko-tehnički uslov). Ustavni sud smatra da ponovno propisivanje predviđenog zakonskog uslova (najmanje tri zaposlena lica u stalnom radnom odnosu koja poseduju licencu) i njegovo svrstavanje u organizaciono-tehničke uslove samo po sebi nije nezakonito, već je suvišno i predstavlja stvar loše nomotehnike donosioca toga akta, o čemu ovaj sud i nije nadležan da odlučuje, saglasno odredbama člana 167. Ustava Republike Srbije. Imajući to u vidu, Ustavni sud konstatuje i da osporena odredba nije podložna promeni, jer ne spada u organizaciono-tehničke uslove, već u uslove koji su izričito propisani Zakonom.

Po nalaženju Suda, a imajući u vidu odredbe Zakona o radu, kojima se uređuju prava, obaveze i odgovornosti iz radnog odnosa, osnovano se postavlja pitanje zakonitosti osporene odredbe člana 2. stav 1. tačka 2) Pravilnika. Ustavni sud najpre ukazuje da postoji terminološka nedoslednost u nazivima pravnih instituta u zakonu i Pravilniku. U Zakonu o smanjenju rizika od katastrofa i upravljanju u vanrednim situacijama koristi se termin stalni radni odnos, dok osporeni Pravilnik koristi izričito termin stalno zaposlenje (sa punim radnim vremenom). Ustavni sud ukazuje i na to da Zakon o radu koristi termin zaposlenje jedino kod odredaba koje se odnose na zabranu diskriminacije.

Prema navedenim odredbama Zakona o radu, pojam zaposlenog definisan je kao fizičko lice koje je u radnom odnosu kod poslodavca, dok je pojam poslodavca definisan kao domaće, odnosno strano pravno ili fizičko lice koje zapošljava, odnosno radno angažuje jedno ili više lica. Imajući u vidu da Zakon o smanjenju rizika od katastrofa i upravljanju u vanrednim situacijama predviđa stalni radni odnos, a osporeni Pravilnik stalno zaposlenje, Ustavni sud smatra, da u konkretnom slučaju, ne treba praviti razliku između navedenih pojmova, naročito ako se ima u vidu da Zakon o smanjenju rizika od katastrofa i upravljanju u vanrednim situacijama predviđa zasnivanje radnog odnosa na neodređeno vreme, iz čega proizlazi nesporna činjenica da zaposlena lica moraju imati zaključen ugovor o radu na neodređeno vreme.

Saglasno navedenim odredbama Zakona o radu, radni odnos koji se zasniva ugovorom o radu može biti ustanovljen na neodređeno i određeno vreme. Nezavisno od toga da li se radni odnos zasniva na neodređeno ili određeno vreme, radni odnos se može zasnovati i za rad sa nepunim radnim vremenom. Odredbama Zakona o radu propisano je i to da zaposleni koji radi sa nepunim radnim vremenom ima pravo na zaradu, druga primanja i druga prava iz radnog odnosa, srazmerno vremenu provedenom na radu, osim ako za pojedina prava zakonom, opštim aktom i ugovorom o radu nije drukčije određeno. Iz navedenog proizlazi da se prava koja podrazumevaju određena novčana davanja (npr. zarada, plaćeni odmori i druga primanja po osnovu radnog odnosa) stiču srazmerno trajanju rada, a da je poslodavac dužan da na jednak način pravno posmatra zaposlenog s nepunim radnim vremenom, kako u pogledu individualnih prava, tako i u pogledu kolektivnih i prava iz socijalnog osiguranja.

Polazeći od toga da je lice u stalnom radnom odnosu zapravo lice koje je zaključilo ugovor o radu na neodređeno vreme, sa punim radnim vremenom, tj. da trajanje ugovora nije unapred predviđeno, ali da lice ima ugovor kojim se zaposleni angažuje da radi puno radno vreme utvrđeno zakonom, Ustavni sud smatra da se zasnivanjem ovakvog radnog odnosa ostvaruje u punom obimu ustavno pravo na rad, zajemčeno odredbama člana 60. Ustava. Međutim, pored rada na neodređeno vreme sa punim radnim vremenom, a imajući u vidu trajanje radnog vremena, radni odnos na neodređeno vreme može da se zasnuje i za rad sa nepunim radnim vremenom. Kako odredbe Zakona o smanjenju rizika od katastrofa i upravljanju vanrednim situacijama propisuju da se predmetno ovlašćenje izdaje pravnom licu koje u stalnom radnom odnosu ima najmanje tri zaposlena lica sa neophodnom licencom, Ustavni sud nalazi da zaposlena lica ne mogu da zasnuju radni odnos na određeno vreme, tj. da zaključuju s poslodavcem ugovor o radu na određeno vreme, što se nikako ne odnosi na to da li će zaposleni zasnovati radni odnos na neodređeno vreme i raditi puno ili nepuno radno vreme.

Na osnovu svega navedenog, Ustavni sud je utvrdio da je donosilac osporenog akta prekoračio svoja ovlašćenja, jer je osporenom odredbom Pravilnika kojom se sužava zakonska norma, isključio čitavu kategoriju lica koja bi mogla da zasnuju radni odnos na neodređeno vreme, ali sa nepunim radnim vremenom, zbog čega osporena odredba nije u saglasnosti sa zakonom.

Polazeći od navedenog, a imajući u vidu sporna pravna pitanja koja su se postavila u ovom predmetu, o kojima je u toku prethodnog postupka pravno stanje potpuno utvrđeno i prikupljeni podaci pružili su pouzdan osnov za odlučivanje, Ustavni sud je odlučio kao u izreci, bez donošenja rešenja o pokretanju postupka, saglasno odredbi člana 53. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu ("Službeni glasnik RS", br. 109/07, 99/11, 18/13 - Odluka US, 40/15 - dr. zakon i 103/15).

IV

Polazeći od svega navedenog, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 42a stav 1. tačka 2) i člana 45. tačka 4) Zakona o Ustavnom sudu, doneo Odluku kao u izreci.

Na osnovu člana 168. stav 3. Ustava, odredba člana 2. stav 1. tačka 2) Pravilnika o organizaciono-tehničkim uslovima koje moraju ispunjavati pravna lica za dobijanje ovlašćenja za izradu procene rizika od katastrofa i plana zaštite i spasavanja, navedenog u izreci, u delu koji glasi: "sa punim radnim vremenom,", prestaje da važi danom objavljivanja Odluke Ustavnog suda u "Službenom glasniku Republike Srbije"."