NASLLLOV

Predrag Trifunović za PRAVNIK U PRAVOSUĐU

Paragraf intervju - MAJ 2018

Zašto se menjaju procesni zakoni?

Počnimo prvo od Zakona o izvršenju i obezbeđenju (“Sl. glasnik RS”, br. 106/2015, 106/2016 - autentično tumačenje i 113/2017 - autentično tumačenje - dalje: ZIO). Da bih odgovorio na ovo pitanje daću mali istorijski osvrt, probleme u primeni, kako bi ustanovili razloge izmena i dopuna.

U višedecenijskom trajanju i funkcionisanju pravosudnog sistema, najslabija karika je izvršni postupak. U cilju poboljšanja efikasnosti (sprovođenje izvršenja) počev od 1978. godine (do tada su važila pravna pravila predratnog Zakona o izvršenju i obezbeđenju iz 1929. godine) doneto je pet zakona. Poslednji i sada važeći donet je 2015. godine. Razlozi donošenja ovog zakona ukratko su bili:

veliki broj započetih, zaostalih i nerešenih predmeta u sudovima, naročito predmeta iz takozvane komunalne delatnosti;
nejedinstvo sudske prakse (različita praksa osnovnih sudova);
nezadovoljstvo stranaka, naročito poverilaca, brzinom i efikasnošću;
nedelotvornost određenih rešenja;
slaba zaštita trećih lica i
afirmacija nove pravosudne profesije - javnih izvršitelja u cilju povećanja efikasnosti - proširenje nadležnosti.

Koje su bile osnovne promene u poslednjem zakonu?

Poslednji ZIO, iako preobiman i prenormiran sa 551. članom, doneo je značajna poboljšanja u odnosu na prethodni i u praksi se pokazao efikasnijim od prethodnog. Njegove najvažnije novine bile su:

sud odlučuje o predlogu za zvršenje osim kod komunalnih usluga;
Javni izvršitelj sprovodi izvršenje, a ograničeno sud u četiri slučaja;
sud kontroliše izvršni postupak;
u cilju bolje zaštite stranaka i jedinstva sudske prakse, pored prigovora uvodi se i institut žalbe (dvostepenost u ograničenom broju slučajeva); zabranjuje se ukidanje odluka po žalbi;
normira se (vraća se) institut odlaganja izvršenja; povećava se broj tužbi radi nedopustivosti izvršenja;
ukida se institut takozvane izjave o imovini, ali se detaljnije uređuje obaveza državnih organa i pravnih
početne cene kod prodaje pokretnih i nepokretnih stvari se povećavaju;
javnobeležnička isprava postaje izvršna isprava;
bolje se definiše institut okončanja izvršnog postupka;
redefinišu se izvršne radnje;
na potpuniji način se uređuje nadležnost i status javnih izvršitelja (imenovanje, disciplinska odgovornost,
omogućuje se javnim izvršiteljima sprovođenje izvršenja u takozvanim starim predmetima;
u cilju završavanja starih predmeta uvodi se institut “izjašnjenje izvršnih poverilaca” i obustava postupka.

Zbog problema u praktičnom funkcionisanju i tumačenju spornog u toku 2017. godine u organizaciji Vrhovnog kasa cionog suda (dalje: VKS), OEBS-a, Pravosudne akademije i Komore javnih izvršitelja održano je više sastanaka u sedištima apelacionih sudova. Isti sastanci (sudije i javni izvršitelji) održani su i u toku 2018. godine, takođe u sedištima apelacionih sudova (4).

Bez obzira na bolje funkcionisanje izvršnog postupka, zbog problema u praksi, zahteva sudova i javnih izvršitelja, a naročito Evropske komisije, Ministarstvo pravde formiralo je radnu grupu radi izmena i dopuna ZIO, koja za sada prikuplja primedbe i sugestije.

Da li doneti nov zakon ili menjati postojeći?

Preovlađuje mišljenje da bez obzira na veliki broj primedbi ne treba donositi nov ZIO, ali je nužno izvršiti razdvajanje procesnog dela od statusnog i posebnim zakonom urediti status javnih izvršitelja (imenovanje, disciplinsku odgovornost, odgovornost za štetu). Svemu dodajmo da je i Evropska komisija u svom izveštaju iz 2018. godine ukazala da stanjem izvršenja nije zadovoljna, bez obzira na učinjene napretke u ovoj oblasti i da je nužna “revizija zakonodavstva” u cilju rešavanja problema u pogledu predmeta “male vrednosti”.

Opšte je mišljenje izneto na održanim sastancima da je zakon prenormiran i da su pojedina pravila nejasna, tako da izazivaju tumačenje u primeni i utiču na šarolikost sudske prakse. Od strane sudova se predlaže da po pravilu o pravnim pitanjima treba da odlučuju sudije; i da je nužno redefinisati i ponovo razgraničiti nadležnost suda i javnih izvršitelja.

Šta je sporno u pogledu nadležnosti?

U porodičnim odnosima iskristalisala su se dva različita predloga:

prvo, da bi sud bio nadležan da odlučuje o izvršenju svih odluka iz oblasti porodičnih odnosa (ne samo u pogledu poveravanja dece, održavanja ličnih odnosa, nasilja u porodici, već i u oblasti izvršenja novčanih obaveza - izdržavanja);
drugo mišljenje koje uglavnom potiče od javnih izvršitelja i nekih osnovnih sudova je da javni izvršitelj treba da sprovodi izvršenja presuda u oblasti izdržavanja, jer nema nikakvih suštinskih razlika u pogledu karaktera novčanih obaveza.

Mišljenja sam da sud treba da odlučuje o predlogu i sprovodi izvršenja odluka iz porodičnih odnosa u celini. Postupak pred javnim izvršiteljem je skuplji od sudskog kada su u pitanju izdržavanja i opterećuje imovinu dužnika na račun najčešće maloletnog poverioca. S tim u vezi uočava se da posebno nije dobro dosadašnje rešenje da javni izvršitelj odlučuje o privremenim merama iz oblasti porodičnih odnosa jer za razliku od sudija nema posebna znanja iz ovih oblasti.

Šta vi lično predlažete?

Ako bi se usvojio koncept da sudije odlučuju o pravnim pitanjima (po pravilu) onda bi sud bio nadležan i to:

o predlogu za određivanje mera obezbeđenja (prethodne i privremene mere);
predlogu za protivizvršenje;
zahtevu izvršnog poverioca za plaćanje sudskih penala;
o uputu trećeg lica radi podnošenja tužbe - nedopustivost izvršenja;

Šta je još isticano kao sporno na sastancima i raspravama?

Isticano je, da je nužno izričito propisati dozvoljenost žalbe protiv rešenja kojim se okončava izvršni postupak; član 26. ZIO (o zabrani ukidanja od strane višeg suda) bi se mogao dopuniti na sledeći način: ako viši sud po žalbi poverioca preinači ili ukine rešenje o odbačaju predloga za izvršenje na osnovu izvršne ili verodostojne isprave, spisi će se vratiti prvostepenom sudu kako bi dužniku bilo omogućeno korišćenje pravnih lekova.

Raspravu u praksi je izazvao problem prelaza potraživanja (tumačenje člana 48. zbog koga je doneto i autentično tumačenje od strane Skupštine RS) pa bi se rubrum - naslov menjao i mogao da glasi kao ranije “Prelaz i prenos potraživanja”.

Velike rasprave u praksi izazvao je problem tzv. “faksimila” (pojedini sudovi su odbacivali predlog, dok su ga drugi usvajali). Zastupnici mišljenja da je faksimil nedozvoljen nalaze uporište u opštim pravilima Zakona o parničnom postupku (“Sl. glasnik RS”, br. 72/2011, 49/2013 - odluka US, 74/2013 - odluka US i 55/2014 - dalje: ZPP) po kome svaki podnesak mora biti potpisan od strane ovlašćenog lica (stranke ili punomoćnika).

Sadašnji ZIO je svesno izostavio potpis predlagača, kao uslov za urednost, zbog ogromnog broja predmeta javnih komunalnih preduzeća (potpisivanje bi iziskivalo veliki trud i vreme) pa je propisivanjem više uslova za urednost predloga ovaj nedostatak suštinski otklonjen. Zbog toga bi pravilo iz člana 62. moglo biti dopunjeno da je za urednost predloga na osnovu verodostojne isprave umesto potpisa predlagača dovoljan faksimil stranke, zastupnika, odnosno punomoćnika.

Iz Godišnjeg izveštaja Vrhovnog kasacionog suda vidljivo je da i pored velikog broja završenih predmeta izvršenja i dalje postoji ogroman broj nezavršenih.

Šta bi se još moglo učiniti da se taj broj smanji?

I u analizi Evropske komisije, a i u svim izveštajima o broju nerešenih starih predmeta, naročito komunalnih, uočava se postojanje velikog broja predmeta sa istim dužnicima, gde su poverioci (naročito javna preduzeća), nebitno da li namerno ili nenamerno, protiv jednog te istog lica za istu vrstu potraživanja vremenski različitih podnosili više predloga za izvršenje. Izvršni sudovi se nisu koristili institutom tzv. “spajanja predmeta” iz ZPP i praktično jedan dužnik je figurirao kao izvršni dužnik često i u više desetina predmeta. Prilika je da se u cilju racionalizacije i smanjenja ukupnog broja nezavršenih predmeta izvrši dopuna zakona, tako da bi pravilo o spajanju predmeta moglo da glasi: “ako poverilac podnese protiv istog dužnika (sledbenika) više predloga za izvršenje iz istovrsnog pravnog osnova sud i javni izvršitelj izvršiće spajanje predmeta po službenoj dužnosti. Isto se odnosi na postupak sprovođenja izvršenja”.

U cilju smanjenja predmeta pred privrednim sudovima, Privredni apelacioni sud predlaže da se predmet smatra završenim kada sud, odnosno javni izvršitelj dostavi nalog Narodnoj banci radi sprovođenja izvršenja na novčanim sredstvima dužnika.

U javnosti se ističe da su neki poverioci nezadovoljni ne samo efikasnošću, nego i nekim osnovnim rešenjima. Sa druge strane šira javnost smatra da treća lica nisu dovoljno zaštićena.

Gde je tu problem?

Poverioci (naročito banke) smatraju da se neopravdano pruža velika zaštita trećim licima, koja nisu izvršila upis prava svojine na nepokretnostima. Zbog afirmacije načela publiciteta i zaštite trećih lica, od strane takozvanih krupnih poverilaca naročito banaka, kritikuje se sudska praksa po kojoj se u ovoj vrsti sporova pruža zaštita savesnom i zakonitom držaocu nepokretnosti, i na taj način umanjuje značaj načela publiciteta po kome treća savesna lica ne mogu da trpe posledice pogrešnog upisa. U cilju poštovanja načela upisa i načela publiciteta, čini se da bi bilo nužno pravilo iz člana 108. koji govori o razlozima podnošenja tužbe za nedopustivost izvršenja dopuniti sintagmom “pravo svojine i neko drugo pravo koje sprečava izvršenje”, čime bi se na potpuniji način zaštitio poverilac. Izuzetno iz razloga pravičnosti mogao bi da bude zaštićen i svojinski, odnosno zakoniti držalac nepokretnosti, ako dokaže da nije izvršio upis prava svojine u javnim knjigama iz objektivnih razloga koje se njemu ne mogu pripisati u krivicu. Kod tužbe radi nedopustivosti izvršenja osim mišljenja da sud treba da donosi rešenje o uputu na parnicu, a ne javni izvršitelj, jer se radi o pravnom pitanju, kritikuje se sadašnje zakonodavno rešenje po kome se u ovoj vrsti spora primenjuju pravila o sporu male vrednosti, bez obzira na vrednost nepokretne stvari i da bi reviziju trebalo dozvoliti u skladu sa opštim pravilima.

U vezi sa napred izloženim, moj savet pravnim i fizičkim licima bi bio: poštujte pravilo iz Zakona o državnom premeru i katastru (“Sl. glasnik RS”, br. 72/2009, 18/2010, 65/2013, 15/2015 - odluka US, 96/2015, 47/2017 - autentično tumačenje, 113/2017 - dr. zakon i 27/2018 - dr. zakon) i svaku pravnu i faktičku promenu (rok 30 dana) upišite u javne registre nepokretnosti (katastarske knjige), kako bi zaštitili svoju imovinu.

Ukratko nam navedite šta je još sporno?

Na zajedničkim sastancima je isticano da treba brisati pravilo o sudskoj zajedničkoj prodaji nepokretnih i pokretnih stvari, jer takvih izvršnih predmeta jednostavno u praksi nije bilo. Ali, ako ih bude, sprovođenje izvršenja bi mogli da vrše javni izvršitelji. Kod otuđenja hipotekarne nepokretnosti ima mišljenja da pravilo iz člana 153. ZIO treba dopuniti da sledbenik nastavlja postupak izvršenja u stadijumu u kome je stupio u izvršni postupak i ima sva prava kao i prethodnik.

Da bi se poštovalo načelo srazmere i sprečila prodaja nepokretnosti velike vrednosti zbog relativno niske vrednosti duga (slučaj Vaskrsić protiv Slovenije) trebalo bi propisati institut tzv. “prinudnog zakupa”, koji bi trajao onoliko vremena koliko je potrebno da se namiri poverilac.

Osim izloženog, isticano je da treba denormirati odnosno smanjiti broj pravila kojima se regulišu pravne posledice nedozvoljenih - neblagovremenih pravnih sredstava, jer se na te slučajeve mogu shodno primeniti pravila ZPP; da bi mogla biti proširena nadležnost javnih izvršitelja osim naplate sudske takse i rešenja o izrečenim novčanim kaznama, poreskim dugovima, novčanih kazni kod privrednih prestupa i carinskih postupaka i da bi to uticalo na buduću dobrovoljnu naplatu i poštovanje odluka državnih organa, što bi značajno doprinelo finansijskoj stabilnosti države. U pogledu disciplinskih povreda sudija predlaže se da se briše, odnosno izmeni sadašnje pravilo po kome nepostupanje sudija u rokovima... predstavlja disciplinski prekršaj u pravilo da ta povreda može predstavljati disciplinski prekršaj sudije. Slično kao u crnogorskom Zakonu o izvršnom postupku treba normirati pravilo da, ako se u toku izvršnog postupka izmeni Zakon o visini stope zatezne kamate dolazi do automatske primene novog zakona. Iznošeno je i mišljenje da jedinstveni matični broj ne treba da bude sastavni deo predloga za izvršenje, jer je to pravilo u suprotnosti sa Zakonom o zaštiti podataka o ličnosti.

Zašto se menja i dopunjuje ZPP?

Najkraće rečeno zbog zahteva Evrope, ali i uočenih slabosti u njegovoj primeni, bez obzira na činjenicu da je ZPP iz 2011. godine menjan i dopunjavan 2014. godine. Evropska komisija nije u celini zadovoljna stanjem pravosuđa u Srbiji, a naročito nedelotvornom medijacijom i ujednačavanjem sudske prakse (bez obzira što je u pogledu ovog drugog pitanja učinjen značajan napredak).

Šta je problem sa medijacijom?

Pravila o medijaciji u sada važećem ZPP oslanjaju se na važeći Zakon o posredovanju u rešavanju sporova (“Sl. glasnik RS”, br. 55/2014). Rezultati medijacije u Srbiji nisu zadovoljavajući. Napominjem da je medijacija postojala u Srpskom pravosuđu još u XIX veku, nastavljena je u XX veku kroz Zakon o takozvanim mirovnim većima, kasnije kroz Zakon o medijaciji i unošenju pravila medijacije u postupak po ugledu na uporedna rešenja, ali ona ne daje zadovoljavajuće rezultate jer bez obzira na neefikasnost pravosuđa građani i dalje njemu najviše veruju. Projekti i stručne analize predlažu napuštanje dosadašnjeg koncepta dobrovoljne medijacije i uvođenje medijacije sa obaveznom takozvanom prvom sesijom po uzoru na italijanski Zakon o medijaciji. Paralelno sa izme-nama ZPP nužna je i izmena matičnog Zakona o medijaciji, na kome se po mojim saznanjima uveliko radi. U preporukama za donošenje novog, efikasnijeg Zakona o medijaciji predlaže se uvođenje obavezne prve sesije u određenim vrstama sporova (pretpostavljam da su to porodični, radni, nasledni i privredni sporovi), kao i u sporovima koji su masovni (veliki ukupan broj predmeta). Pod pritiskom javnosti izmenjeno je pravilo iz ranijeg Zakona o obaveznom pokušaju poravnanja kod Državnog pravobranilaštva kada se radi o sporovima protiv tužene Republike Srbije u dobrovoljno obraćanje pre podnošenja tužbe. Novi projekti zagovaraju vraćanje na ranije rešenje o obaveznom obraćanju, smatrajući da će broj sporova biti smanjen. Iskustvo mi govori da je Državno pravobranilaštvo veoma “kruto” u ovoj problematici i da je broj poravnanja i sporazumnog rešavanja sporova pre podnete tužbe minoran. Zagovornici obavezne medijacije zahtevaju od tužioca da uz tužbu dostavi dokaz - ispravu potpisanu od strane ovlašćenog medijatora kojom se potvrđuje da je obavljena inicijalna sesija. Ako se takav predlog usvoji nužno je menjati pravila o sadržini tužbe. Zagovara se i veoma stroga sankcija-odbacivanje tužbe ako nije priložen dokaz o takozvanoj inicijalnoj sesiji pred medijatorom, sa dopuštenjem i blažih sankcija. Osim početne medijacije, kao i uporednom pravu medijacija je moguća sve do pravnosnažnog okončanja spora, dakle i u žalbenom postupku i u uporednom pravu postoje primeri dobre prakse kada se stranke i posleokončanog spora u žalbenom postupku sporazumeju i reše sporni odnos na nov način. Odluka povodom medijacije bi trebala da postane izvršna isprava; da bi se očuvao princip poverljivosti medijacije, medijator ne bi trebao da svedoči o činjenicama koje sazna u toku postupka. Jasno je da pravila o medijaciji moraju da sadrže odredbe o troškovima kojim se postupak okončava.

Kako se može unaprediti institut tzv. ujednačavanja sudske prakse?

Ovo je prevashodno materija Ustava Republike Srbije (“Sl. glasnik RS”, br. 98/2006), Zakona o uređenju sudova (“Sl. glasnik RS”, br. 116/2008, 104/2009, 101/2010, 31/2011 - dr. zakon, 78/2011 - dr. zakon, 101/2011, 101/2013, 106/2015, 40/2015 - dr. zakon, 13/2016, 108/2016 i 113/2017), Sudskog poslovnika (“Sl. glasnik RS”, br. 110/2009, 70/2011, 19/2012, 89/2013, 96/2015, 104/2015, 113/2015 - ispr., 39/2016, 56/2016, 77/2016 i 16/2018) i Poslovnika o uređenju i radu vrhovnog kasacionog suda (“Sl. glasnik RS”, br. 37/2010, 51/2014, 41/2016 i 62/2016), a manje procesnih zakona.

U ZPP osim pravila o spornom pravnom pitanju nema odredaba koje bi bliže rešile problem ujednačavanja sudske prakse u parničnim sporovima. Čini se da značaj pitanja nalaže da se i u cilju ujednačavanja sudske prakseorganizacionim zakonom praktično ozakoni model ujednačavanja koji vlada u praksi i koji je dao uglavnom dobre rezultate. Sadašnje ujednačavanje sudske prakse započeto 2014. godine izvan suđenja odvijalo se na sledeći način: na četiri godišnja sastanka u organizaciji apelacionih sudova i Vrhovnog kasacionog suda svaki sud bi kandidovao sporno pravno pitanje iz predmeta u vezi kojih postoje protivrečne odluke sudskih veća; podnesci su međusobno razmenjivani između apelacionih sudova, usvajali bi se stavovi i zaključci na sednicama sudskih odeljenja i na kraju bi se dakle na četiri sastanka raspravljalo o spornim pravnim pitanjima i predloženim pravnim stavovima i zaključcima. Ako se ne bi postigla jednoglasnost o spornom pravnom pitanju odlučio bi Vrhovni kasacioni sud. Takvi sastanci su uz pojačanu aktivnost Vrhovnog kasacionog suda dali rezultate kod masovnih sporova (smenski i noćni rad, zaštita od diskriminacije - rezervisti, neredovnosti na poslu i uvećana zarada - MUP, prava zaposlenih u Ustanovama za izvršenje krivičnih sankcija, solidarna odgovornost novoosnovanih preduzeća za dugove radnicima - Železnica itd).

Kao što je istaknuto sve napred izloženo trebalo bi da normira “i potvrdi” Zakon o uređenju sudova, ali u ZPP bi valjalo proširiti pravila o tzv. “spornom pitanju”. Sada pravo na postavljanje spornog pravnog pitanja ima isključivo prvostepeni sud kada je reč o nekom važnom pravnom pitanju naročito kod većeg broja sporova kada je potrebno zauzeti određeni pravni stav. Dosadašnja praksa je praktično dozvoljavala prvostepenom sudu da uputi predlog radi rešavanja spornog pravnog pitanja, a da nije utvrđivao uopšte činjenično stanje, bez obzira što je imao obavezu da zatraži mišljenje druge strane (dešava se i da stranke same podnesu sporno pravno pitanje, a da se prvostepeni sud s tim saglasi). Osim izmene zakona u tom pogledu da prvostepeni sud treba da “odmakne” u utvrđivanju činjeničnog stanja, nužno bi bilo dozvoliti i žalbenim sudovima (apelacionim i višim) da i oni sami postave sporno pravno pitanje ili da se kroz tzv. “pilot predmet” dođe do određenog pravnog stava, koji bi važio i za ostale identične činjenične i pravne situacije.

Osim izloženog, u cilju ujednačavanja sudske prakse, izbegavanja sporova pred Ustavnim sudom, odnosno Evropskim sudom za ljudska prava zagovornik sam ideje da izmenjena praksa Vrhovnog kasacionog suda u određenom problemu može predstavljati razlog za ponavljanje pravnosnažno okončanog postupka. Taj predlog ima loše i dobre strane. Loša strana je u tome što bi to značajno povećalo broj predmeta pred Vrhovnim kasacionim sudom, jer bi se stranke, naročito punomoćnici, koristili takvim predlogom, uslovno rečeno i kada treba i kada ne treba. Dobra strana je u tome što bi se mogle ispraviti određene nepravde kod neujednačene prakse, odnosno pogrešnih odluka, naročito u početnoj fazi u tzv. “masovnim sporovima” iz radnog prava.

Da li u parnici postoji problem “cepanje potraživanja” i da li je tu nužna intervencija zakonodavca u cilju sprečavanja zloupotrebe prava i nedosuđivanja troškova, koji višestruko prevazilaze glavnicu?

To je nužnost.

Naime, u praksi se uočava da poverioci (po savetu punomoćnika-advokata najčešće) “cepaju” potraživanje, tako što iz jednog pravnog odnosa koji vremenski duže traje podnose za svako potraživanje makar ono bilo od nekoliko stotina dinara posebnu tužbu, iako sva potraživanja mogu sabrati i podneti jednu ili nekoliko tužbi. Primera radi četiri sudska veštaka po tužbama za isplatu zatezne kamate (docnje u isplati glavnice) podneli su 1341 tužbu Prvom osnovnom sudu. Troškovi spora po jednoj presudi (gde je vrednost glavnog zahteva između 1.000,00 i 3.000,00 dinara) dosuđuju se u rasponu od 23.000,00 do 49.000,00 dinara. Dakle, za ukupno potraživanje od oko200.000,00-300.000,00 dinara ukupni troškovi postupka prevazilaze 30.000 evra (desetostruko) što bi se pravilima o zabrani cepanja potraživanja i korekcijom pravila o troškovima moglo sprečiti. S tim u vezi bilo bi nužno revidirati i pravilo o troškovima parničnog postupka i u ovoj materiji onemogućiti zloupotrebu prava, pa ako stranka “cepa potraživanje” na više delova ne bi imala pravo posle prve presude na troškove u docnijim parnicama.

I na kraju kako poboljšati efikasnost u građanskoj i izvršnoj materiji?

Ukratko boljim radom i angažovanjem svih činilaca u pravosuđu; država i javna preduzeća ne smeju da budu generator (uzročnik) sporova; potrebna je drugačija preraspodela poslova u pravosuđu i ojačavanje sektora koji su preopterećeni predmetima; nužno je razvijanje svesti ne samo o kolektivnoj edukaciji, već treba stalno raditi na učenju i individualnom obrazovanju.