Aktivnosti Komisije za zaštitu konkurencije na podsticanju fer tržišne utakmice
dr Miloje Obradović za PRAVO U PRIVREDI
Paragraf intervju - FEBRUAR 2018
Komisija za zaštitu konkurencije je u poslednje vreme donela više odluka o povredi konkurencije, a kojima su, u ispitnom postupku, prethodili nenajavljeni uviđaji u poslovnim prostorijama privrednih društava. Šta je nenajavljeni uviđaj i koliko često organi Komisije vrše nenajavljene uviđaje?
Komisija, na osnovu Zakona o zaštiti konkurencije, ima ovlašćenje da izvrši nenajavljeni uviđaj ako sumnja da mogu da budu sakriveni ili uništeni dokazi potrebni za utvrđivanje povrede konkurencije. Nenajavljeni uviđaj je, zapravo, iznenadna kontrola prostorija, odnosno podataka, isprava i stvari koje se nalaze na tom mestu, o čemu se obaveštava stranka, odnosno držalac prostora i stvari u trenutku izvođenja uviđaja. Ovaj instrument je izuzetno efikasan za otkrivanje restriktivnih sporazuma, odnosno kartelskog dogovaranja i drugih oblika povreda konkurencije.
Institut nenajavljenog uviđaja koristimo u svojim aktivnostima od 2015. godine. Do sada smo imali uviđaje ove vrste u dvadesetak preduzeća. Inače, to je uobičajen, vrlo efikasan i rutinski mehanizam koji koriste sva tela za zaštitu konkurencije, u razvijenim tržišnim ekonomijama.
Nenajavljeni uviđaji su važni, jer su slučajevi kartelskih dogovora generalno teški za dokazivanje, ako nema konkretnih dokaza. Zato je važna dobra obučenost za izvršenje nenajavljenih uviđaja i prikupljanje dokaza. Veoma mali broj zaposlenih, odnosno samo oni koji učestvuju znaju za odlazak u nenajavljene uviđaje. Komisija na licu mesta može da pronađe dokaze koji su joj potrebni. Pre svega, digitalne dokaze. Za uzimanje tih dokaza koristi se forenzička oprema, te nema potrebe za zaplenom računara i ostale opreme. U nenajavljeni uviđaj nikad se ne odlazi po metodu slučajnog uzorka, uvek se zna na šta se cilja. Kada imamo dovoljno dokaza i kada znamo šta treba da preuzmemo, pokrećemo postupak, pa onda odlazimo u nenajavljene uviđaje u firmama. Čak i kada deluje očigledno - da su se firme dogovarale oko cena ili uslova na tržištu, bez dokaza ili dobrovoljnog priznanja u zamenu za oprost kazne nekog od učesnika, kartel je nemoguće otkriti.
Moram da naglasim, da smo uvek imali punu saradnju učesnika u postupku, mada ponekad prilikom njihovog izvođenja nisu znali ko smo i nisu bili upoznati sa našim ovlašćenjima, što je jedan od razloga zašto je važno da se učesnici na tržištu upoznaju sa radom i svim ovlašćenjima Komisije za zaštitu konkurencije.
Koja ponašanja privrednih subjekata najčešće narušavaju konkurenciju?
Nema pravila. Zastupljeni su svi vidovi povreda konkurencije - od sklapanja nedozvoljenih, restriktivnih sporazuma do zloupotrebe dominantnog položaja.
Najveći problem iz ugla funkcionisanja tržišta predstavljaju karteli, odnosno kartelsko dogovaranje, što se smatra jednim od najmalignijih oblika povreda konkurencije. Dogovaranjem o cenama, podeli tržišta ili javnim nabavkama, nikako se ne stvara dobrobit za ekonomiju i potrošače. Takvi postupci guše inovacije, zatvaraju tržišta za druge učesnike, naročito one manje i mogu da obuhvate čitave sektore industrije. Kao rezultat, imamo skuplje i lošije proizvode za potrošača.
Uostalom, zašto bi se neko izlagao konkurentskom takmičenju, kada može mirno da posluje kroz kartelski dogovor. Kada vidite koliki su njihovi interesi, shvatite zašto je tako teško i dokazati postojanje takvih dogovora. Zato je važna uloga Komisije u borbi protiv kartela, i pokajnički, odnosno leniency programi i nenajavljeni uviđaji, kao instituti za njihovo otkrivanje i sprečavanje.
Na šta bi privrednici trebalo da obrate posebnu pažnju kada ugovaraju međusobnu saradnju?
Pre svega, konstatovao bih, da je došlo do napretka u prihvatanju politike zaštite konkurencije, ali još uvek na nerazumevanja osnovnih postulata politike zaštite konkurencije i njenih pravila i od strane poslovne zajednice, ali ponekad i od strane državnih organa i javnih preduzeća.
Velikom broju učesnika na tržištu pravila zaštite konkurencije nisu poznata, nisu razumljiva i tu nema velike razlike između poslovne zajednice i javnog sektora. Možda je to nerazumevanje kod javnih preduzeća za nijansu veće, jer u njima još uvek često postoji svest da oni po prirodi stvari, odnosno “u ime države” mogu da diktiraju uslove na tržištu.
Nije lako menjati ekonomske modele, ne može se preko noći iz kontrolisane privrede preći na otvoreno tržište. Tako da mnogi učesnici i nesvesno krše pravo konkurencije, nastavljajući praksu iz ranijih vremena.
Zahvaljujući i našem efikasnom radu u poslednjih nekoliko godina, naglo se povećalo interesovanje za stvaranje efikasnih programa korporativne usklađenosti sa Zakonom o zaštiti konkurencije.
Možete li nam objasniti kako funkcioniše u praksi
program LENIENCY i koliko se često koristi?
Mera oslobađanja od obaveze plaćanja novčanog iznosa mere zaštite konkurencije poznata kao Leniency program je Zakonom predviđena mogućnost da Komisija oslobodi obaveze plaćanja kazne onog učesnika na tržištu koji prvi prijavi restriktivni sporazum, odnosno kartel. Učesnik sporazuma, koji je prvi Komisiji prijavio postojanje sporazuma ili dostavio dokaze na osnovu kojih je Komisija donela rešenje, oslobađa se od obaveze plaćanja novčanog iznosa mere zaštite konkurencije, pod uslovom da Komisija nije imala saznanje o postojanju sporazuma ili je imala saznanje ali nije imala dovoljno dokaza da pokrene postupak. Ovo pravo se može ostvariti samo ako se radi o učesniku sporazuma koji nije bio inicijator za zaključenje restriktivnog sporazuma. Primenom ove odredbe, stimulišu se učesnici restriktivnog sporazuma da prijave postojanje povrede Komisiji, odustanu od daljeg učešća u istom, omoguće Komisiji kažnjavanje učinilaca, pri čemu za sebe ostvaruju pravo da budu oslobođeni od plaćanja kazne.
Ukoliko podnosilac smatra da bi otkrivanje identiteta moglo da ima štetne posledice, Komisiji se može obratiti i anonimno. Dostavljanjem obaveštenja sa kratkim opisom sadržine restriktivnog sporazuma, listom dokaza i informacija kojima raspolaže i kratkim opisom sadržine dokaza, pri čemu ne mora otkriti svoj identitet, identitet ostalih učesnika i detalje tog sporazuma. Komisija će učesnika u re-striktivnom sporazumu koji se obratio anonimno obavestiti o tome da li već postoji prijava restriktivnog sporazuma. Zato i ovim putem pozivam da, svako ko ima neku sumnju ili dokaz za postojanje kartela to prijavi, i time izbegne moguću kaznu, koja može biti u visini i do 10 odsto godišnjeg prihoda učesnika na tržištu.
Primena oslobađanja od obaveze plaćanja Leniency programa počela je u Srbiji, 2011. godine i do sada je taj institut upotrebljen tri puta. Ova je inače politika koja je u evropsku praksu uvedena 1996. godine i zasnovana na iskustvima SAD, gde se pokazala kao veoma efikasna u otkrivanju, destabilizaciji i eliminisanju kartela. Po prirodi stvari, kartele je izuzetno teško otkriti i istraživati bez saradnje jednog od njihovih učesnika.
Komisija je intenzivirala rad u sektoru analize uslova konkurencije na pojedinim tržištima. U poslednje vreme objavljeni su rezultati analiza tržišta sportske obuće, odeće i opreme, tržišta softvera i računarske opreme, tržišta proizvodnje i prometa malina. Zašto su važne ekonomske analize?
Ekonomske analize su važne jer pored pravnog aspekta, pravo konkurencije i svi fenomeni kojima se bavi moraju biti objašnjeni i na osnovu savremenih nalaza ekonomske nauke. Ekonomsko objašnjenje tih pojava omogućava spoznaju uzroka, mehanizama i posledica fenomena konkurencije i njenog narušavanja, pa time i potrebe i načina njihovog pravnog regulisanja i zaštite.
Komisija se, u prethodnom periodu, suočila sa nizom kompleksnih ispitnih postupaka koji su zahtevali ozbiljne analitičke zahvate, u smislu detaljne analize svih relevantnih činjenica i okolnosti, kao i primene ekonomskih i ekonome trijskih analiza.
U vezi sa tim, као izrazito važnu vidimo aktivnosti Sektora za ekonomske analize i njegovo aktivno učešće u radu na predmetima i davanja smernica u pogledu primene adekvatne analitičke metodologije. Rezultati dobijeni primenom odgovarajuće analitičke aparature pružaju nam dobru osnovu za objektivno, nepristrasno i, u određenoj meri, standardizovano rasuđivanje i identifikaciju povreda konkurencije.
Drago mi je da mogu da konstatujem da je primena ekonomskih analiza u radu na predmetima prošla kroz “ tranzicioni period” tokom kog smo pronašli pravu meru primene specifičnih tehnika ekonomskih analiza u postupcima koji se vode pred Komisijom, tako da više nije pitanje da li je u radu na predmetima potrebno više ili manje ekonomije, već koja ekonomska analiza i na koji način treba biti primenjena u utvrđivanju moguće povrede konkurencije.
Šta je to što usporava otvaranje Poglavlja 8 u pregovorima sa EU?
Proces analitičkog pregleda zakonodavstva, odnosno skrininga za Poglavlje 8: Politika konkurencije, a koje osim zaštite konkurencije uključuje i liberalizaciju tržišta i državnu pomoć, sproveden je 2014. godine. U dosadašnjim rezultatima skrininga za Poglavlje 8 nije utvrđeno nijedno merilo koje se odnosi na zaštitu konkurencije, a koje bi moralo biti ispunjeno da bi ovo poglavlje moglo da bude otvoreno. Komisija kontinuirano učestvuje u radu Pododbora za unutrašnje tržište i konkurenciju, koji je osnovan u skladu sa odredbama Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju i čija je nadležnost da prati proces izvršavanja obaveza iz Sporazuma u ovim oblastima. Komisija se priprema za narednu sednicu Pododbora, koja će biti održana u junu ove godine u Beogradu i na kojoj ćemo, prema utvrđenom principu, predstaviti svoj rad na daljoj harmonizaciji pravnih propisa iz ove oblasti, rezultate u primeni propisa o zaštiti konkurencije i aktivnosti na unapređenju administrativnog kapaciteta Komisije.
Moram da podsetim da je u poslednjem objavljenom Godišnjem izveštaju Evropske komisije o napretku Srbije u procesu pridruživanja EU konstatovano da je zakonodavni okvir načelno u skladu sa pravnim tekovinama EU i sa Sporazumom o stabilizaciji i pridruživanju, odnosno da je Zakon o zaštiti konkurencije u velikoj meri usklađen sa članovima Ugovora o funkcionisanju Evropske unije, koji se odnose na restriktivne sporazume i zabranu zloupotrebe dominantnog položaja.
Takođe, konstatovano je i da je Zakon u skladu sa Uredbom EU o kontroli koncentracija između učesnika na tržištu, kada je u pitanju ex ante kontrola efekata na konkurenciju koncentracija koje prelaze određene nivoe prihoda, kao i da podzakonski akti koji obezbeđuju dalja značajna pravila i smernice o tome kako treba da se primenjuju pravila konkurencije u najvećoj meri doneta i usaglašena sa relevantnim propisima i smernicama Evropske komisije.
Komisija je, ipak, nastavila taj proces usklađivanja
propisa iz oblasti politike zaštite konkurencije sa evropskim zakonodavstvom. Nedavno ste pozvali i učesnike na tržištu da daju svoje komentare na predloge uredbi koje ste pripremili?
Komisija je nastavila proces usaglašavanja zakonodavnog okvira sa evropskim pravnim tekovinama, ali ne samo kako bi ispunila svoje obaveze u odnosu na SSP, već i kako bi omogućila veću pravnu sigurnost i izvesnost učesnicima na tržištu Republike Srbije. Izradili smo predloge tri uredbe za koje verujemo da će olakšati funkcionisanje privrednih subjekata u našoj zemlji.
1. U pitanju je Uredba o izuzeću od zabrane kategorija sporazuma o popravci i održavanju motornih vozila i sporazuma o prodaji rezervnih delova, alata, dijagnostičke i druge opreme za motorna vozila, a kojom se propisuju kategorije sporazuma i posebni uslovi pod kojima ove kategorije mogu biti izuzete od zabrane propisane čla nom 10. Zakona.
2. Tu je i Uredba o uslovima za izuzeće od zabrane sporazuma o prenosu tehnologije. Ovom uredbom propisuju se kategorije sporazuma, kao i posebni uslovi pod kojima ove kategorije mogu biti izuzete od zabrane propisane članom 10. Zakona. Određeno je da se od zabrane izuzimaju sporazumi o transferu tehnologije, ako ispunjavaju uslove iz ove uredbe i ako ne sadrže ograničenja navedena u ovoj uredbi. Uredba treba da osigura zaštitu konkurencije i obezbedi pravnu sigurnost za učesnike na tržištu.
3. Treća uredba koju smo izradili je Uredba o sporazumima između učesnika na tržištu železničkog, drumskog i saobraćaja na unutrašnjim vodnim putevima koji se izuzimaju od zabrane. Ona obuhvata sporazume, odluke i usaglašenu praksu zaključenu u vezi sa prometom u železničkom, drumskom i saobraćaju u unutrašnjim vodama, koji za cilj ili posledicu imaju utvrđivanje naknada i uslova prevoza, ograničavanje ili utvrđivanje ponuda usluga prevoza, podelu tržišta prevoza, primenu tehničkih poboljšanja i tehničku saradnju, zajedničko finansiranje ili nabavku transportne opreme ili usluga, kada su te aktivnosti direktno povezane sa pružanjem usluga prevoza i neophodne za zajedničko pružanje usluga od strane grupe privrednih subjekata. Uredba se primenjuje i na akte i radnje učesnika koji ima dominantan položaj na tržištu.
Komisija je, pre upućivanja nacrta navedenih uredbi, preko svog zvaničnog internet sajta, pozvala zainteresovanu javnost da dâ svoje primedbe na predloženi tekst.
Značajan deo komentara koji su ovim putem upućeni su i ugrađeni u nacrte uredbi koji su dostavljeni Direktoratu za konkurenciju Evropske komisije i Vladi Republike Srbije na dalje postupanje. Direktorat za konkurenciju EK već je potvrdio da su predlozi uredbi koje smo pripremili u skladu sa pravnim tekovinama EU. Očekujemo da ih Vlada Srbije usvoji u toku ove godine.
Često u javnim nastupima pominjete potrebu da oblast zaštite konkurencije u Srbiji dobije potpuno novi zakonodavni okvir. Znači li to da ćete raditi na tome da Srbija uskoro ima novi Zakon o zaštiti konkurencije?
Praksa Komisije pokazala je da postoji prostor za normativna unapređenja pojedinih instituta koji do sada nisu dovoljno ili, u nekim slučajevima nisu uopšte regulisani važećim Zakonom.
U tom smislu, Komisija je inicirala početak rada na izradi novog Zakona o zaštiti konkurencije. Imajući u vidu i stupanje na snagu novog Zakona o opštem upravnom postupku, najvažnije izmene u Nacrtu zakona o zaštiti konkurencije trebalo bi da se odnose na pravila postupka koja treba da budu posebna u odnosu na opšta pravila, a u cilju dostizanja evropskih pravila i prakse.
Ministarstvo trgovine, turizma i telekomunikacija formiralo je radnu grupu za izradu Nacrta novog zakona o zaštiti konkurencije. Komisija, preko svojih predstavnika, uključena je u ovaj proces i nastojaće da svojim učešćem u pripremi teksta Nacrta obezbedi da nova zakonska rešenja budu u većoj meri harmonizovana sa pravom EU, ali prilagođena specifičnostima tržišta Republike Srbije.
Globalizacija i uklanjanje međudržavnih barijera dovodi do sve većeg broja privrednih subjekata koji su dominantni na tržištima na kojima posluju. Da li nacionalne komisije za zaštitu konkurencije, pa tako i Komisija za zaštitu konkurencije Republike Srbije, imaju kapaciteta za pravilno sprovođenje procedura prema privrednim subjektima koji su dominantni, ne samo na domaćem, već i na svetskom tržištu i imaju na raspolaganju ogromna sredstva?
Sve češće se u postupcima pred telima za zaštitu konkurencije u regionu pojavljuju isti, pa i povezani učesnici, čije aktivnosti i akcije moramo sagledavati šire od nacionalnih granica. To nameće potrebu intenzivne saradnje tela za zaštitu konkurencije u postupcima koji se vode pred tim institucijama, naročito kada je u pitanju region. U tom smislu, Komisija realizuje planirani cilj. Saradnju sa telima za zaštitu konkurencije u regionu podigli smo na najviši nivo od njenog osnivanja. Brža razmena informacija, uporedna praksa, kao i mogućnosti razmene iskustava kroz zajedničke skupove od velike su koristi našoj stručnoj službi. Komisija ima čak deset bilateralnih sporazuma sa telima za zaštitu konkurencije brojnih država, posebno onih u regionu. Kao ključnu vidimo i saradnju sa međunarodnim institucijama - Međunarodnom mrežom za konkurenciju, Organizacijom za ekonomsku saradnju i razvoj, brojne regionalne inicijative. Sa zadovoljstvom mogu da najavim da će Beograd, odnosno Komisija za zaštitu konkurencije u narednom periodu biti sedište Foruma konkurencije Zapadnog Balkana. Ovaj projekat finansiraće Evropska banka za obnovu i razvoj. Verujem da će aktivnosti ovog Foruma u čijem radu će učestvovati tela za zaštitu konkurencije ovog dela Evrope, značajno unaprediti rad tih institucija, ali i podići nivo konkurencije tržišnih učesnika regiona.