Državna pomoć u vreme pandemije i uloga Komisije za kontrolu državne pomoći

U skladu sa Zakonom o kontroli državne pomoći (“Sl. glasnik RS”, br. 73/2019) Komisija ocenjuje postojanje i usklađenost državne pomoći sa pravilima o dodeli državne pomoći, rešava o pravima i obavezama davalaca i korisnika državne pomoći, vrši kontrolu namenskog korišćenja dodeljene državne pomoći, nalaže upravne mere iz ovog zakona, donosi rešenja i zaključke u postupku prethodne i naknadne kontrole, donosi podzakonska akta za sprovođenje ovog zakona, predlaže Vladi donošenje propisa za sprovođenje ovog zakona, daje mišljenja o usklađenosti propisa sa pravilima o dodeli državne pomoći, preduzima aktivnosti na razvijanju svesti o značaju kontrole državne pomoći; vodi registar dodeljene državne pomoći i de minimis pomoći, i druge evidencije u skladu sa zakonom, kao i vrši druge poslove u skladu sa zakonom.

Upravo je neposredni povod za ovaj razgovor pojačana aktivnost Komisije na donošenju podzakonskih akata po osnovu Zakona o kontroli državne pomoći, odnosno aktuelna situ- acija u privredi nastala usled pandemije COVID-19. Naime, od početka epidemije donet je niz propisa kojima se uređuje pravni okvir dodele određenih vidova državne pomoći za privredne subjekte u Republici Srbiji, a u toku je i donošenje novih podzakonskih akata iz te oblasti, te ćemo nastojati da u razgovoru sa predstavnicom Komisije istražimo na koji način to utiče na privredne subjekte.

U vreme zaključenja ovog broja - upravo su završene konsultacije o Nacrtu uredbe o uslovima i kriterijumima usklađenosti državne pomoći za zaštitu životne sredine i u sektoru energetike. Ovom uredbom preuzima se relevantna sadržina Uredbe Evropske komisije broj 651/2014 od 17.6.2014. godine o proglašavanju određenih kategorija državne pomoći usklađenim sa zajedničkim tržištem. Da li su konsultacije bile uspešne i kada možemo očekivati usvajanje ovog propisa? Na koje privredne subjekte će uticati usvajanje ove uredbe i na koji način?

Nacrt uredbe o uslovima i kriterijumima državne pomoći za zaštitu životne sredine i u sektoru energetike je samo još jedan u nizu propisa čijim usvajanjem se nastavlja harmonizacija u oblasti kontrole državne pomoći. Konsultacije su svakako veoma važna faza u procesu izrade i donošenje propisa, jer na taj način propis koji se donosi dobija na kvalitetu, što olakšava primenu nakon stupanja na snagu. Benefit ovakvog načina izrade je svakako i praktične prirode, jer se na takav način ubrzava kasnija faza, faza davanja mišljenja ministarstava i drugih nadležnih organa. S obzirom da su stranke u postupku pred Komisijom za kontrolu državne pomoći davaoci državne pomoći (državni organi, lokalne samouprave...) posebno je važno da oni budu uključeni u izradu propisa od samog početka, ali i šira javnost, takođe. Iz navedenih razloga, objavljen je poziv za konsultacije za predmetnu uredbu koje su završene na relativno zadovoljavajući način, mada je svakako bilo prostora za uključivanje većeg broja zainteresovanih lica. Ne možemo sa sigurnošću da kažemo kada će uredba biti usvojena na Vladi, jer se nadležnost Komisije, u vezi sa izradom i donošenjem propisa, završava trenutkom dostavljanja nacrta propisa Ministarstvu finansija, kao nadležnom ministarstvu za predlaganje propisa iz oblasti državne pomoći Vladi. Svakako očekuje se da će uredba biti usvojena u najkraćem vremenskom periodu. Što se tiče primene navedenog propisa, najviše će se odraziti na dodelu državne pomoći učesnicima na tržištu koji obavljaju delatnost u sektoru energetike, kao i učesnicima na tržištu kojima se dodeljuje državna pomoć za unapređenje zaštite životne sredine. Posredno, ovaj propis će omogućiti viši nivo zaštite životne sredine, imajući u vidu uslove i kriterijume usklađenosti državne pomoći koji će njime biti propisani. Tako na primer, državna pomoć u ovoj oblasti je usklađena ukoliko se dodeljuje za dostizanje viših standarda za zaštitu životne sredine od važećih u Republici Srbiji, za povećanje nivoa zaštite u odsustvu standarda, za rano usklađivanje sa novim standardima Republike Srbije i sl. Najzad, važno je napomenuti da se ovim propisom ne uvode pravila za usklađenost dodele državne pomoći u oblasti energetike i zaštite životne sredine, naprotiv, ta pravila već postoje i propisana su Uredbom o pravilima za dodelu državne pomoći koja je trenutno na snazi. Novom uredbom će ta pravila biti preciznije regulisana i u potpunosti usklađena sa EU propisima u ovoj oblasti.

Četiri podzakonska akta su stupila na snagu 24. juna 2021. godine:

• Uredba o uslovima i kriterijumima usklađenosti državne pomoći za istraživanje, razvoj i unapređenje proizvoda i infrastrukture neophodne za borbu protiv zarazne bolesti COVID-19,
• Uredba o uslovima i kriterijumima usklađenosti horizontalne državne pomoći,
• Uredba o uslovima i kriterijumima usklađenosti državne pomoći za kulturu,
• Uredba o uslovima i kriterijumima usklađenosti državne pomoći za sanaciju i restrukturira nje učesnika na tržištu u teškoćama.

Na koji način će na privredne subjekte uticati usvajanje navedenih uredbi i da li se njihovim stupanjem na snagu stvaraju nove mogućnosti za ostvarivanja prava na državnu pomoć ili se samo reguliše potrebni pravni okvir?

Navedene uredbe ne predstavljaju osnov za dodelu državne pomoći, već sadrže pravila za kontrolu usklađenosti dodele državne pomoći, koju sprovodi Komisija za kontrolu državne pomoći, u skladu sa svojim ovlašćenjima. Uredbama su propisana isključivo ograničenja koja se odnose na davaoce državne pomoći, koji donose diskrecionu odluku da li će uopšte dodeliti pomoć, vrstu, instrumente i visinu, odnosno ovi podzakonski akti propisuju kriterijume i uslove u skladu sa kojima davaoci državne pomoći mogu formulisati svoje kriterijume i uslove za dodelu državne pomoći, bilo u okviru šeme državne pomoći, bilo u aktu kojim se dodeljuje državna pomoć određenom korisniku.

Što se tiče Uredbe o uslovima i kriterijumima usklađenosti državne pomoći za istraživanje, razvoj i unapređenje proizvoda i infrastrukture neophodne za borbu protiv zarazne bolesti COVID-19 primarni razlog njenog donošenja jeste potreba da se zdravstvenom sektoru pruži što veća podrška u suzbijanju zarazne bolesti COVID-19. S tim u vezi, donošenjem ove uredbe propisana su pravila za dodelu državne pomoći kojima se omogućava jedan od načina državi da sprovede odgovarajuće mere u suzbijanju zarazne bolesti COVID-19. Naime, navedenom uredbom su propisani uslovi za dodelu državne pomoći za istraživanje, razvoj i unapređenje proizvoda i infrastrukture neophodne za borbu protiv zarazne bolesti COVID-19 koje pravni osnov za dodelu te vrste državne pomoći mora da sadrži, kako bi bio usklađen sa pravilima o dodeli.

Kada posmatramo preostale tri uredbe Uredbu o uslovima i kriterijumima usklađenosti horizontalne državne pomoći, Uredbu o uslovima i kriterijumima usklađenosti državne pomoći za kulturu i Uredbu o uslovima i kriterijumima usklađenosti državne pomoći za sanaciju i restrukturiranje učesnika na tržištu u teškoćama važno je napomenuti da sve ove uredbe propisuju minimum uslova i kriterijuma koje pravni osnov za dodelu državne pomoći treba da sadrži, kako bi državna pomoć, koja se dodeljuje u delatnostima obuhvaćenim ovim uredbama, bila usklađena.

Navedenim uredbama se bliže uređuju pravila koja su i ranije postojala u oblasti državne pomoći u domaćem pravnom sistemu, ali su bila sadržana u jednom propisu Uredbi o pravilima za dodelu državne pomoći. Da li će se privrednim subjektima omogućiti više prostora za dodelu državne pomoći, zavisi od potencijalnih davaoca, ali i od spremnosti samih korisnika da ispune uslove koje će sadržati pravni osnov za dodelu državne pomoći s obzirom da upravo pravni osnov za dodelu mora biti usklađen sa pravilima sadržanim u predmetnim uredbama.

Donošenju navedenih propisa je prethodilo usvajanje dve važne uredbe - Uredbe o uslovima i kriterijumima usklađenosti regionalne državne pomoći i Uredbe o pravilima i uslovima za dodelu pomoći male vrednosti (de minimis pomoći).
Da li možete da nam pojasnite značaj navedenih podzakonskih akata?

Kao i kod prethodno navedenih uredbi i ovim uredbama se propisuje minimum uslova i kriterijuma koje pravni osnov za dodelu državne pomoći treba da sadrži.

Značaj svih uredbi koje su donete i koje će biti donete u oblasti kontrole državne pomoći jeste da se tim podzakonskim aktima vrši dalje usklađivanje domaćeg zakonodavstva sa evropskim pravnim tekovinama, u skladu sa obavezama Republike Srbije na osnovu člana 73. Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju između Evropskih zajednica i njihovih država članica sa jedne strane i Republike Srbije sa druge strane i merilima koja su neophodna da Republika Srbija ispuni radi otvaranja pregovaračkog Poglavlja - Politika konkurencije, a u cilju ubrzavanja postupka pristupanja Republike Srbije Evropskoj uniji.

Izuzev usklađivanja, dodatni razlog za donošenje ovih propisa je preciziranje i pojašnjavanje pojedinih odredbi radi otklanjanja nejasnoća i u cilju efikasnijeg sprovođenja u praksi.

Za razliku od dosadašnjeg koncepta koji se zasnivao na postojanju jedne uredbe o pravilima za dodelu različitih kategorija državne pomoći, nov koncept podrazumeva donošenje većeg broja podzakonskih akata koji se odnose na propisivanje uslova i kriterijuma usklađenosti državne pomoći u različitim sektorima, različitih vrsta ili državne pomoći koja se dodeljuje putem specifičnih instrumenata dodele.

Pre donošenja navedenih uredbi Vlada Republike Srbije je na sednici održanoj 22. oktobra 2020. godine donela:

• Uredbu o izmenama i dopunama Uredbe o uslovima i kriterijumima usklađenosti državne pomoći radi otklanjanja ozbiljnog poremećaja u privredi prouzrokovanog epidemijom zarazne bolesti COVID-19,
• Uredbu o izmeni Uredbe o uslovima i kriterijumima usklađenosti državne pomoći radi otklanjanja štetnih posledica prouzrokovanog epidemijom zarazne bolesti COVID-19 i
• Uredbu o uslovima i kriterijumima usklađenosti državne pomoći kroz dokapitalizaciju učesnika na tržištu radi otklanjanja poremećaja u privredi prouzrokovanih epidemijom zarazne bolesti COVID-19.

Kako se privrednici javljaju sa pitanjima da li će se i realizovati pomoć npr. u slučaju otklanjanja štetnih posledica ili ozbiljnog poremećaja, molimo Vas da nam prenesete ako imate saznanjada se mogu očekivati novi javni pozivi davaoca državne pomoći, a po osnovu ovlašćenja iz pobrojanih uredbi. Da li je sada završen pravni okvir za raspisivanje javnih poziva od strane jedinica lokalnih samouprava koje do sada nisu čini se koristila ovlašćenja iz ovih podzakonskih akata ili je potrebno dodatno urediti ovu oblast?

Navedene uredbe su donete na osnovu čl. 5. i 7. Zakona o kontroli državne pomoći i predstavljaju privremeni okvir državne pomoći koja se može dodeliti u vanrednim okolnostima prouzrokovanim epidemijom, a radi pomoći učesnicima na tržištu da očuvaju svoju likvidnost i oporave se nakon krize. Istovremeno, na ovaj način je izvršeno i usklađivanje sa pravnim tekovinama Evropske unije u ovoj oblasti, naročito sa Privremenim okvirom za mere državne pomoći u svrhu podrške privredi s obzirom na trenutnu pandemiju COVID-19 koji je Evropska komisija donela 9. marta 2020. godine, a izmenila i dopunila 3. aprila 2020. godine, 8. maja, 29. juna, odnosno 13. oktobra 2020. godine.

Potrebno je istaći da Komisija nije davalac pomoći već su to nadležni organi Republike Srbije, autonomnih pokrajni, lokalne samouprave ali i druga lica u skladu sa članom 4. Zakona o kontroli državne pomoći. Ukoliko se pomenuti davaoci opredele da dodeljuju državnu pomoć, uloga Komisije se sastoji isključivo u oceni usklađenosti takvog davanja sa pravilima za dodelu državne pomoći. Naime, navedene uredbe ne predstavljaju osnov za dodelu državne pomoći već osnov za kontrolu, koju sprovodi Komisija u skladu sa svojim ovlašćenjima. Uredbama su propisana isključivo ograničenja koja se odnose na davaoce državne pomoći, koji donose diskrecionu odluku da li će uopšte dodeliti pomoć, vrstu, instrumente i visinu.

S tim u vezi, Komisija trenutno nema saznanja da li će davaoci doneti nove pravne osnove za dodelu ove vrste državne pomoći.

Koja vrsta državne pomoći se najčešće prijavljivala Komisiji od strane privrede u prethodnom periodu?

Komisiji za kontrolu državne pomoći prijavu državne pomoći podnosi davalac državne pomoći, a ne korisnik. Među važnim davaocima državne pomoći se svakako izdvaja Ministarstvo privrede, Ministarstvo građevinarstva, saobraćaja i infrastrukture, Autonomna pokrajina Vojvodina, Republička direkcija za imovinu kao i jedinice lokalne samouprave.

Vrsta državne pomoći koja se možda najčešće prijavljuje jeste regionalna državna pomoć i to kroz instrument subvencija. Mislim da razlog tome leži u činjenici da su davaoci upravo tu vrstu državne pomoći prepoznali kao najpodobniju za privlačenje investitora i razvijanje privrede. Takođe, državna pomoć za kulturu je jedna od veoma često prijavljivanih vrsta državne pomoći i to od strane jedinica lokalnih samouprava kao davalaca.

Imajući u vidu da odluke koje donosi u postupku kontrole državne pomoći Komisija objavljuje javno, na svojoj internet prezentaciji, svako zainteresovano lice može izvršiti uvid i upoznati se sa vrstama državne pomoći koje se najčešće ocenjuju u postupcima pred Komisijom.

Koju vrstu državne pomoći davaoci ne koriste dovoljno, a postoji pravni okvir za to?

Ne može se izdvojiti nijedna vrsta državne pomoći koja se ne dodeljuje, u svakom pojedinačnom slučaju davaoci državne pomoći prema sopstvenoj proceni i planu donose odluku da li će državna pomoć određene vrste i kroz određeni instrument biti dodeljena. Kroz prijave državne pomoći, koje Komisija za kontrolu državne pomoći dobija svakodnevno, može se uočiti tendencija da su neke vrste državne pomoći zastupljenije od ostalih. Iz navedenog razloga važno je raditi na daljoj edukaciji i širenju svesti, kako davaoca, tako i korisnika državne pomoći o značaju državne pomoći. Navedeno je posebno važno iz razloga što je državna pomoć relativno nova oblast prava u Republici Srbiji.

Većina svetskih privreda odlučila se za davanje obilne državne pomoći kompanijama sa sedištima u tim državama u vreme krize izazvane pandemijom COVID-19. Da li je, prema Vašem utisku, kontrola državne pomoći izostala na globalnom nivou i da li to može da naruši ravnotežu između konkurentskih subjekata?

Shodno Zakonu o kontroli državne pomoći, kao i EU propisima, državna pomoć koja se dodeljuje radi otklanjanja štete prouzrokovane prirodnim nepogodama ili u drugim vanrednim situacijama se smatra uvek usklađenom državnom pomoći. S tim u vezi, jako je važno što je u vreme krize izazvane pandemijom zarazne bolesti COVID-19 donet Privremeni okvir za mere državne pomoći u svrhu podrške privredi s obzirom na trenutnu pandemiju COVID-19, kojim se upravo stavlja pod kontrolu dodela državne pomoći i uvode jasna pravila po kojima se državna pomoć za navedenu namenu može dodeliti. Shodno iznetom, od značaja je što je u Republici Srbiji u kratkom vremenskom periodu usvojen set propisa kojima su preneta pravila iz pomenutog Privremenog okvira, posebno sa aspekta potrebe za nesmetanim funkcionisanjem privrede u okolnostima koje su vidno uticale i dalje utiču na razvoj tržišta. Naime, dodela državne pomoći u skladu sa pravilima propisanim na navedeni način omogućava učesnicima na tržištu anuliranje poteškoća povezanih sa izbijanjem pandemije zarazne bolesti COVID-19, sa minimalnim negativnim uticajem na tržišnu ravnotežu.

I pored nezvaničnih najava, krajem 2020. godine nije došlo do otvaranja Poglavlja 8 (Politika konkurencije) u Pregovorima o članstvu sa EU i pored relativno usklađenih propisa Republike Srbije sa propisima EU i to čini se više zbog oblasti kontrole državne pomoći nego što je slučaj sa zaštitom konkurencije. Šta se može učiniti kako bi zakonodavni okvir i njegova primena bili na višem nivou od dosadašnjeg, odnosno kako bi se uskladili sa tekovinama EU?

Iako nije došlo do otvaranja Poglavlja 8, u prethodnom periodu je učinjen veliki pomak u oblasti kontrole državne pomoći. Najpre, donošenjem Zakona o kontroli državne pomoći 2019. godine, odnosno izborom predsednika Komisije i članova Saveta, Komisija za kontrolu državne pomoći postala je samostalna i nezavisna organizacija koja za svoj rad odgovara Narodnoj Skupštini. Takođe, donošenjem seta podzakonskih akata o kojima smo pričali, izvršeno je dodatno usklađivanje legislative sa EU pravilima. Shodno iznetom, u poslednjem Progress report za PG 8 navedeno je da je ostvaren dobar napredak u pogledu harmonizacije pravila u oblasti državne pomoći, kao i u pogledu operativne nezavisnosti Komisije za kontrolu državne pomoći.

Da li nam možete izneti planove delovanja Komisije u narednom periodu?

U narednom periodu Komisija za kontrolu državne pomoći, pored redovnog rada, nastavlja rad na daljoj harmonizaciji propisa iz oblasti državne pomoći. Pored Nacrta uredbe o uslovima i kriterijumima usklađenosti državne pomoći za zaštitu životne sredine i u oblasti energetike u planu je donošenje još niza podzakonskih akata, kao što su uredba koja će propisivati uslove i kriterijume dodele državne pomoći u oblasti transporta, zatim usluga od opšteg ekonomskog interesa, kao i uredba kojom će se urediti način prijavljivanja državne pomoći. Pored uredbi, u planu je donošenje i drugih podzakonskih akata, koje donosi Komisija, od kojih su najvažnija uputstva kojima se prenosi soft acquis iz oblasti državne pomoći. Najzad, nastavlja se rad na jačanju svesti o važnosti kontrole državne pomoći, rad na edukaciji davaoca državne pomoći i naravno jačanje kapaciteta Komisije za kontrolu državne pomoći.